Kokeilu paljastaa poliittisen tiedontuotannon haasteet.
Turun yliopiston tutkijatohtori Mona Mannevuo kirjoitti Politiikasta-lehden lokakuussa julkaistussa artikkelissaan käynnissä olevan perustulokokeilun eettisistä ja poliittisista haasteista. Mannevuo kysyi tekstissään, ”onko valtion tilaama yhteiskunnallinen, päätöksentekoa tukeva tutkimus millään mittarilla objektiivista”. Kysymys on poleeminen, sillä Juha Sipilän hallituksen lanseeraamaa ”kokeilukulttuuria” on perusteltu juuri sillä, että jatkossa politiikkatoimenpiteet voisivat yhä enemmän tukeutua näyttöön perustuvaan tietoon.
Vastaan Mannevuon esittämään kysymykseen perustulokokeilun taustatutkimusta tehneen tutkimusryhmän jäsenen näkökulmasta. Kaikki kirjoituksessa esitykset näkemykset ovat kuitenkin omiani.
Näyttöön perustuva päätöksenteko kuulostaa lähtökohtaisesti ideaalilta lähestymistavalta yhteiskunnan kehittämiseen: politiikkatoimenpiteet perustuvat mahdollisimman objektiivisiin havaintoihin, jolloin ideologioille tai poliittisille lehmänkaupoille jää mahdollisimman vähän tilaa. Yhteiskunnallisten kokeiluiden kohdalla politiikka näkyy kuitenkin niin ongelmien muotoilussa, kokeilujen resursoinnissa kuin tulosten tulkinnassakin.
Perustulokokeilun kohdalla poliittisesti määritelty ongelma on ollut alusta alkaen yksiselitteinen: kannustinloukut estävät ihmisiä työllistymistä. Perustulon vaikutukset työllisyyteen ovat siis se mittari, jolla perustulon toimivuutta arvioidaan. Koska ongelman määrittelyssä työllistymisen esteeksi määriteltiin työnteon liian vähäiset taloudelliset kannustimet suhteessa työttömänä olemiseen, tarkoittaa tämä sitä, että perustuloa verrataan ensi sijassa muihin politiikkatoimenpiteisiin, joilla työttömiä on pyritty ”kannustamaan” työmarkkinoille.
1990-luvun puolivälistä alkaen tämä ”kannustaminen” on tarkoittanut työttömyysturvan vastikkeellisuuden ja sanktioiden lisääntymistä.
Toisenlainenkin ongelman muotoilu olisi ollut mahdollinen: Startup-kiihdyttämö Y Combinatorin Kaliforniassa käynnistämä perustulokokeilu painottaa tutkimussuunnitelmassaan työmarkkinakäyttäytymisen lisäksi psykologisia ja sosiaalitieteellisiä näkökulmia. Kanadassa ja Hollannissa suunnitelluissa kokeiluissa hyvinvointi- ja terveysnäkökulmat ovat olleet keskeisessä osassa.
Kelan johtama tutkimusryhmä aloitti perustulokokeilua varten tehdyn taustatutkimuksen loppuvuodesta 2015. Valtioneuvoston kanslian kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti tutkimusryhmän tuli esittää koeasetelma joulukuussa 2016 julkaistussa loppuraportissa, ja jo saman vuoden puolella oli tarkoitus kirjoittaa laki perustulokokeilua koskien.
Maaliskuussa julkaistun esiselvityksen jälkeen kävi kuitenkin selväksi, että perustulokokeilua koskevan lain kirjoittaminen ja eduskuntakäsittely vielä saman vuoden aikana vaatisivat lainsäädäntöprosessin aloittamisen heti, ennen loppuraporttia. Kokeilun aloittaminen alkuperäisen suunnitelman mukaisesti 1. tammikuuta 2017 koettiin poliittisesti tärkeämmäksi kuin kokeilun aloittaminen huolellisesti viimeisteltyyn koeasetelmaan tukeutuen.
Tiukasta aikataulusta mutta myös hallinnonalojen välisen poliittisen koordinaation puutteesta johtuen perustulokokeilua varten ei onnistuttu kehittämään omaa verojärjestelmää. Nykyisen ansiotuloverojärjestelmän soveltaminen on toki mahdollista – ja niin on tehtykin – mutta jos kokeilumalli toteutettaisiin koko väestön tasolla, jäisi valtion kassasta uupumaan 11 miljardia. Ne pitäisi saada muuta kautta.
Koska kokeilussa sovelletaan nykyistä verojärjestelmää, työnteon taloudelliset kannustimet ovat selkeästi nykytilannetta paremmat. Tosiasiassa kustannusneutraaleilla perustulomalleilla, jotka eivät aiheuta nykyistä enemmän alijäämää valtiolle ja jotka eivät kuitenkaan heikennä sosiaaliturvaa, on mikrosimulointien perusteella hankalaa lisätä työssäkäyvien ihmisten käteen jääviä tuloja.
Koska kokeilussa taloudelliset kannustimet perustuvat epärealistisen kevyeen verotukseen, on todennäköistä, että kokeilun tuloksia tulkitaan lähinnä osoituksena taloudellisten kannustinten vaikutuksista kohdejoukon työmarkkinakäyttäytymiseen; ei siis osoituksena perustulon vaikutuksista työntekoon. Nykymuodossaan perustulokokeilu tuottaa tietoa 25–58-vuotiaiden työttömän peruspäivärahaa ja työmarkkinatukea saavien reagoimisesta parempien taloudellisten kannustinten ja vähenevän byrokratian yhteisvaikutukseen.
Tulosten tulkintaa hankaloittaa, että taloudellisten kannustinten ja byrokratian vähenemisen vaikutuksia on hankalaa erottaa toisistaan luotettavasti ilman toista kokeilumallia, joka ei paranna työnteon taloudellisia kannustimia. Emme voi siis varmasti sanoa, vaikuttaako kohdejoukon mahdollisesti lisääntyvään aktiivisuuteen juuri paremmat taloudelliset kannustimet vai byrokratialoukkujen väheneminen. Tämä on ongelmallista myös siitä syystä, että selittävän tekijän tulkinta voi vaikuttaa merkittävästi siihen, millaisia sosiaaliturvauudistuksia jatkossa toteutetaan.
Vuoden alussa käyttöönotetun aktiivimallin taustalla on oletus, että taloudelliset kannustimet (tässä tapauksessa siis sanktiouhka) vaikuttavat työttömien työmarkkinakäyttäytymiseen merkittävällä tavalla. Mikäli perustulokokeilun mahdollisia myönteisiä työllisyysvaikutuksia tulkitaan siten, että taloudelliset kannustimet ovat johtaneet parempaan työllistymiseen, poliittinen johtopäätös voi olla lisätä työttömyysturvan vastikkeellisuutta ja sanktioita. Mikäli myönteisten työllisyysvaikutusten katsotaan aiheutuneen byrokratialoukkujen vähenemisestä, johtopäätös on todennäköisesti päinvastainen: sosiaaliturvan tarveharkintaa on vähennettävä.
Aikataulua isommaksi ongelmaksi perustulokokeilun kohdalla muodostui kuitenkin kokeilulle myönnetty 20 miljoonan euron budjetti. Oli selvää, että jos kohdejoukko olisi käsittänyt tutkimusryhmän alkuperäisten suositusten mukaisesti myös pienituloiset työlliset, budjetti ei olisi riittänyt otoskokoon, jolla taattaisiin tilastollisesti merkitseviä tuloksia. Otoskoon olisi pitänyt karkean arvion mukaan olla 10 000 kokeilun 2 000 sijaan. Ilman budjetin huomattavaa kasvattamista hallituksen asettamaan tutkimustehtävään ei siis olisi ollut mahdollista vastata, vaikka kokeilun aloittamista olisi lykätty vuodelle 2018.
Ilman pienituloisten työllisten sisällyttämistä perustulokokeiluun on itse asiassa mahdotonta vastata koko perustulokeskustelun ja mahdollisesti myös koko tulevaisuuden sosiaaliturvan kehittämisen kannalta keskeisimpään kysymykseen: ovatko ihmiset aktiivisia ilman sosiaaliturvaan liitettyjä velvoitteita ja sanktioita.
Ideaalissa tilanteessa kokeilussa olisi ollut tutkimusryhmän suositusten mukaisesti myös eri tasoisia perustuloja ja veromalleja. Tämä olisi kuitenkin omalta osaltaan vaatinut otoskoon ja sitä kautta budjetin kasvattamista.
Perustulokokeilulaki lähti lausuntokierrokselle elokuussa 2016 ja johti laajaan asiantuntijakritiikkiin, joka alleviivasi kokeilun rajallista kohdejoukkoa ja perustulomallin kanssa integroidun verojärjestelmän puutetta. Laajan kritiikin seurauksena lopullisessa hallituksen esityksessä perustulokokeilulaiksi linjattiin seuraavasti: ”Ehdotettu kokeilu liittyy laajempaan perustulon selvityshankkeeseen. Perustulokokeilun laajemman, toisen osan on tarkoitus käynnistyä vuoden 2018 alusta.”
Linjaus oli tutkimusryhmän näkökulmasta helpotus, sillä epätietoisuus kokeilun jatkumisesta vaikeutti mahdollisuuksia tehdä linjauksia loppuraporttia varten. Koska hallituksen esitys lähti ajatuksesta, että kokeilua laajennetaan, joulukuussa 2016 julkaistu tutkimusryhmän loppuraportti keskittyi kokeilun ensimmäisen osan puutteiden esiintuomiseen ja kokeilun laajennusta koskeviin suosituksiin.
Kuten nyt tiedämme, poliittisia päätöksiä kokeilun laajentamisesta ei koskaan tehty. Koska kohdejoukon laajentamisen mahdollistava lainsäädäntöprosessi ja perustulon kanssa koordinoidun veromallin toteuttaminen olisivat vaatineet runsaasti aikaa sekä poliittista sitoutumista, oli jo pitkään ennen sosiaali- ja terveysministeriön ulostuloa ilmeistä, että tällä hallituskaudella perustulokokeilua ei enää laajenneta. Kokeilun laajentaminen seuraavan hallituksen toimesta olisi kuitenkin yksinkertaista tukeutuen jo tehtyyn tutkimustyöhön.
Valtioneuvoston kansliassa on tehty arvokasta työtä kokeilukulttuurin periaatteiden levittämiseksi suomalaiseen yhteiskuntaan. Valtion tilaama päätöksentekoa tukeva tutkimus voi olla parhaimmillaan yhtä lailla objektiivista kuin muillakin tavoin motivoitunut yhteiskuntatutkimus.
Kokeilukulttuuri ei kuitenkaan hävitä politiikkaa politiikasta. Jotta yhteiskunnallisista kokeiluista voi kehittyä aidosti demokratiaa edistävä poliittinen käytäntö, on välttämätöntä ymmärtää, että viime kädessä politiikka luo reunaehdot sille, millaista tietoa ja miten kokeiluilla tuotetaan.
Kirjoittaja on Helsingin yliopiston yhteiskuntapolitiikan väitöskirjatutkija, joka on aikaisemmin työskennellyt perustulokokeilun taustatutkimuksen toteuttaneessa tutkimusryhmässä.
Lue lisää aiheesta Politiikasta-lehdestä:
www.politiikasta.fi.
