Juhannuksen jälkeinen tiistai oli tänä vuonna harmaan pilvinen. Kyseiselle päivälle päivätty valtioneuvoston tiedote sopi hyvin säätilaan: sen otsikko kuului ”Hallituksen iltakoulu keskusteli keskushallinnon uudistamisesta”.

Uudistuksen tavoitteena on hallituksen ja valtiovarainministeriön (VM) mukaan ”muodostaa valtioneuvostosta toiminnallisesti ja taloudellisesti nykyistä yhtenäisempi rakenteellinen kokonaisuus seuraavasta hallituskaudesta alkaen”.

Prosessilla halutaan tukea ”strategisen näkemyksen toimeenpanoa”, saada ”resurssiohjaus yhtenäiseksi” sekä ”edistää yhtenäisen toimintakulttuurin syntymistä”.

Tiedotteen pommi löytyi pitkän litanian lopusta, kirjoitusvirheillä varustetusta virkkeestä. Sen mukaan hallituksen tavoitteena on ”selvittää ministeriöiden muodostaminen yhdeksi virastoksi”.

Hanketta vetävä alivaltiosihteeri Timo Lankinen valottaa asiaa: ”Periaatteessa lopputulos olisi yksi virasto, jolla olisi yhteiset toimintamäärärahat ja yhteiset virat, ja tätä kautta sitä voitaisiin johtaa yhtenä kokonaisuutena.”

Uudistuksella on useita rinnakkaisia päämääriä. Kolmessa työryhmässä on haettu keväästä lähtien ”tahtotiloja” esimerkiksi tietotekniikkapalveluiden yhtenäistämiseen, valtion toimintakulttuurin kehittämiseen, hallinnon palveluiden keskittämiseen ja virkamiesten ministeriöiden välisen liikkuvuuden lisäämiseen.

Suurin kysymys, eli mahdollinen ministeriöiden lakkauttaminen, on jätetty viimeiseksi. Hallituksen kesäkuun iltakoulu pyysi ehdotuksia eri vaihtoehdoista lokakuun loppuun mennessä. Päätöksiä on tarkoitus tehdä jo helmi–maaliskuussa 2013.

Etenemisvaihtoehdot tullaan esittämään hanketta varten perustetulle ministerityöryhmälle, jossa istuvat hallituspuolueiden puheenjohtajat. Lankinen ei vielä haastatteluhetkellä tiennyt, kuinka julkisia esityksistä tulee.

Ministeriöiden lakkauttaminen vaatii perustuslain muutoksen. Uudistus voitaisiin siis toteuttaa vuonna 2015, kun seuraava hallitus aloittaa.

OECD viikunanlehtenä?

Mistä ajatus ministeriöiden lakkauttamisesta lähti liikkeelle?

”Hallitusohjelmassa on tällainen pieni kirjaus, että selvitetään keskushallinnon uudistustarpeet”, kertoo hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen (kok).

Taustalla on kuitenkin Lankisen, Virkkusen ja muiden haastateltaviemme mukaan hallinnonuudistusten pidempi kaari. Avainongelmaksi nähdään ”hallinnon siilot” ja niiden purkaminen.

”Tästä on keskustelu erilaisissa yhteyksissä monta vuotta. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n arvioinnissa Suomen hallinnosta nousee joka kerta esiin meidän siiloutunut hallinto- ja ministeriörakenteemme”, Virkkunen sanoo.

Timo Lankinenkin viittaa samaiseen OECD:n maa-arvioon. Ne perustuvat pitkälti maan virkamiesten ja poliitikkojen haastatteluihin: käytännössä mielipiteet kiertävät usein kehää hallinnosta OECD:hen ja takaisin.

OECD:n delegaatiolle esitetään haastatteluissa asioita, joita haluttaisiin saada läpi, mutta jotka eivät ole poliittisesti mahdollisia. Näin totesi entinen valtiovarainministeri Arja Alho (sd) haastattelussamme:

”Järjestöltä tulee hirveän paljon hyvää, mutta maaraportit ovat usein viikunanlehtiä, joiden avulla omia agendoja ajetaan kunnianarvoisan OECD:n kautta.”

Kohti valtiokonsernia

Suomessa yhtenäistä hallintoa ovat ajaneet etenkin valtiovarainministeriö ja itsenäisyyden juhlarahasto Sitra. Aiemmin yhden valtioviraston mallista käytettiin yritysmaailmasta lainattua nimeä konserniohjaus.

Valtiovarainministeriössä oli vuosina 2009–2010 hanke, jossa selvitettiin, miten valtio voisi toimia nykyistä yhtenäisempänä konsernina. Sitran Valtion konserniohjaus ja -johtaminen -hankkeesta puolestaan julkaistiin vuonna 2010 raportti Valtion konsernijohdon vaativa mutta mahdollinen tehtävä.

Kukaan tätä artikkelia varten haastatelluista useista virkamiehistä ja poliitikoista ei enää halunnut puhua ”yrityshenkisenä” nähdystä konserniohjauksesta. Koska keskushallintouudistuksen yksityiskohdat ovat vielä puoli vuotta ennen päätösten tekoa hämärän peitossa, suuntaviivoja täytyy kuitenkin hakea näistä keskustelunavauksista.

Sitran raportin takana on Talent Partners -konsulttiyhtiön johtajana toiminut Seppo Määttä. Aiemmin Määttä on yhdistänyt työ- ja elinkeinoministeriötä, rakentanut Keski-Uudenmaan Kuuma-kuntayhtymää sekä ollut lakkauttamassa Stakesia ja rakentamassa sen päälle Terveyden ja hyvinvoinnin laitosta. Nyt Määttä vetää taideyliopiston perustamishanketta Helsinkiin.

Konserniohjausta käsitelleessä raportissa Määttä ja Sitra vaativat uudenlaista ”ketteryyttä” valtionhallintoon. Ketteryyden luominen onnistuisi parhaiten lakkauttamalla ministeriöt ja siirtymällä yhteen valtiokonserniin, jonka ohjaajana toimisi maan hallitus. Tämän jälkeen perinteiset ministeriöjaot eivät enää hidastaisi rahojen kohdentamista.

Helsingin Sanomissa ilmestyi 21.12.2010 Elina Grundströmin kirjoitus Väärien leijonien päivät. Grundström oli lukenut Sitran julkaiseman raportin ja oli huolissaan.

”Raportti neuvoo kädestä pitäen, miten valtiosta tehdään yritys. Kun ministeriöt pannaan ruotuun, valtionhallinnosta tulee pääministerin johtama virtaviivainen konserni, joka toteuttaa hallituksen strategiaa tehokkaasti, tuottavasti ja turhia kyselemättä”, Grundström kirjoitti.

Mitä ministeriöiden lakkauttaminen tarkoittaisi käytännössä? Haastateltavat puhuvat resurssien vapauttamisesta ja hallituksen strategisen ohjauksen tehostamisesta.

”Hallitus päättäisi itse, millaisia ministeriöitä sillä on. Riippuisi kulloisestakin hallituksesta ja tilanteesta, millaisia ministeriöitä tarvittaisiin”, Lankinen selittää.

Ministeriöt voitaisiin keksiä uudelleen aina neljän vuoden välein.

”Olen samaa mieltä siitä, että ehdotuksemme on vallankumouksellinen: ilman perinteisiä laatikkoleikkejä, uutta lainsäädäntöä tai lisäresursseja toimeenpanokyky voidaan nostaa aivan uudelle tasolle”, johtaja Juha Kostiainen kommentoi tuoreeltaan Grundströmin huolia Sitran blogissa 21.12.2011.

Pirun paljon tärkeämpi kuin kuntauudistus

Vertailukohtaa uudistukseen voidaan hakea vuodesta 2008. Silloin työministeriö sekä kauppa- ja teollisuusministeriö yhdistettiin työ- ja elinkeinoministeriöksi (TEM), jonka toimiala on laajentunut esimerkiksi innovaatioiden edistämisen nimissä monen muun ministeriön tontille.

TEMin synnyttäminen oli pitkä ja kivulias työ. Jatkossa tällaisia hallinnon mullistuksia voitaisiin tehdä helpommin aina hallituksen vaihtuessa.

Kun hallintoa saadaan ravisteltua, voidaan vaikuttaa entistä paremmin siihen, mihin valtion rahaa kaadetaan ja mihin ei. Valtiovarainministeriön ylijohtaja Silja Hiironniemi kiteytti tämän lähestymistavan elokuussa 2010 Hallinto-lehdelle antamassaan haastattelussa.

”Harvoin tullaan ajatelleeksi sitä, että organisaatiorakenteilla voidaan ohjata varsin tehokkaasti toimintaa haluttuun suuntaan. … Hallinnon rakenteiden oikomisesta ei synny sankaritarinoita, mutta työ on silti välttämätöntä”, Hiironniemi sanoi.

Ministeriöiden lakkauttaminen on organisaatiouudistusten täsmäase, jonka tuloksena suomalaisesta konsensushenkisestä politiikasta voi tulla huomattavasti jyrkempien muutosten toimintaa.

”Jos Virkkunen saa konserniohjauksen läpi, se on yhtä iso juttu kuin kuntauudistus”, eräs konsultti totesi haastattelussamme joulukuussa 2011.

Sitran ylijohtajan Mikko Kososen mukaan konserniohjauksen läpivienti olisi ”pirun paljon tärkeämpi kuin tämä koko kuntauudistus”.

”Toivon, että kuntaremontti vie kaiken [huomion] ja hallintouudistus menee huomaamatta läpi”, Kosonen sanoi haastattelussamme helmikuussa 2012.

Kasvaako VM:n valta?

Keskushallinnon uudistamisesta voi olla montaa mieltä. On helppo kannattaa esimerkiksi sitä, että tietotekniikka- ja tukitoimintojen päällekkäisyyksiä karsitaan.

Ministeriöiden lakkauttamisessa on sen sijaan kyse yhdestä viime vuosien tärkeimmistä poliittisista valinnoista. Halutaanko politiikkaa tehdä hitaasti ja jatkuvuutta korostaen, vai ajatellaanko Suomen olevan jatkuvasti myllerryksen tarpeessa?

Otetaanko tavoitteeksi se, että hallitukset voivat tehdä suuriakin siirtoja vaikkapa kulttuurista elinkeinotukiin tai toisinpäin, vai halutaanko maata rakentaa pitkäjänteisesti?

Näitä keskusteluja ei ole vielä käyty julkisuudessa. Hankkeesta tehdyt uutiset ovat olleet lähinnä muutaman sadan merkin tiivistelmiä lehdistötiedotteista.

Lankinen ja Virkkunen torjuvat ennakkoluuloja pääministerin vallan liiallisesta kasvusta. Eräs hallitusta lähellä oleva haastateltava kuitenkin epäilee, että uudistus houkuttelee kahdesta suurimmasta puolueesta sitä, joka uskoo olevansa seuraava pääministeripuolue.

Jos hallitusneuvotteluissa voitaisiin aina piirtää ministeriökartta uusiksi ja vaikuttaa siten merkittävästi ministeriöiden väliseen rahanjakoon, suurimmalle puolueelle ja pääministerille avautuisi uusia vaikuttamismahdollisuuksia.

Suuri merkitys on myös sillä, miltä yhden valtioviraston yksityiskohdat näyttävät. Yksi avoimista kysymyksistä on, mikä tulee olemaan nykyisen superministeriön VM:n rooli.

Sitran ja VM:n konserniohjausraporteissa poliittinen ohjausvalta haluttiin keskittää pääministerin ja hallituksen esikuntana toimivalle valtioneuvoston kanslialle siten, että nykyisen VM:n valta budjetinvartijana kasvaisi tai säilyisi vähintään nykyisellään.

Ministeriryhmän käsittelemät mallit julkaistaan suunnitelmien mukaan tämän kuun lopussa. Silloin nähdään, miten  hallinnon vallankumousta halutaan viedä eteenpäin. Julkiseen keskusteluun on aikaa vielä muutama kuukausi.

Kirjoittajilta on tulossa keväällä 2013 kirja Konsulttidemokratia, jossa käsitellään julkisen sektorin suurta muutosta ja konsulttien voittokulkua suomalaisen päätöksenteon taustavoimaksi.

_______________

Demokratiaan kuuluu kitka

Hallinnon kehittäminen on aina tasapainoilua virtaviivaisen tehokkuuden sekä hitaan ja kalliin demokraattisen päätöksenteon välillä.

Esimerkiksi Sitra on viime vuosina halunnut edistää demokratiaa aikapankeilla ja muilla ruohonjuuritason hankkeilla. Politiikan kovassa ytimessä on sen sijaan laulettu tehokkuuden ja virtaviivaisten konsernien lauluja.

Nyt jo eläköitynyt VM:n alivaltiosihteeri Juhani Turunen nosti Hallinto-lehdessä (4/2010) ministeriöiden lakkauttamisen esikuvaksi ALKU-hankkeen. ALKU-hankkeessa työ- ja elinkeinokeskukset, tiehallinnon tiepiirit sekä alueelliset ympäristökeskukset yhdistettiin uusiksi ELY-keskuksiksi. Muita toimintoja koottiin uusiin Aluevalvontavirastoihin.

”Hyvä esimerkki kaivatunlaisesta muutoksesta on valtion aluehallinnon uudistus. Vaikka hanketta on kritisoitu, on ilmeistä, että alueilla ollaan sitoutuneita muutoksen läpiviemiseen”, Turunen sanoi.

Helsingin yliopiston politiikan tutkimuksen professori Pertti Ahonen oli yksi 12 tutkijasta, joita kuultiin keskushallintouudistuksesta. Hän pitää ALKU-uudistusta huolestuttavana ennakkotapauksena. Ympäristökeskusten ääni on heikentynyt uusissa jättivirastoissa.

”Kun tein tutkimusta aluetasolla, melkein kaikki asiantuntijat sanoivat, että ei tämä ympäristöpuolen malli nyt ihan kunniaksi isänmaalle ole. Muodollinen menettely on korrekti, kun yksi myöntää luvat ja toinen valvoo. Vaarana kuitenkin on, että asiantuntemus katoaa”, Ahonen sanoo.

Ahonen viittasi lausunnollaan esimerkiksi viime kuukausien kohuihin Talvivaaran ja muun kaivostoiminnan ympäristöasioiden valvonnasta.

Hallinnon uudistajat pitävät rakenteiden ravistelusta. Parhaiten niitä ravistellaan tuomalla ristiriitaiset näkemykset julkisen keskustelun ankaran linssin alle, ennen kuin päätökset nuijitaan läpi. Miten tämä onnistuu, jos ministeriöt lakkautetaan?

______________

Artikkeli on aiemmin julkaistu Voimassa 8/2012.