Hallitusohjelma – ketä kiinnostaa? Politiikan toimittajien lisäksi ei välttämättä juuri ketään, vaikka hallitusohjelmaa neuvoteltaessa lyödään lukkoon käytännössä Suomen tulevaisuus neljäksi vuodeksi.

Ministeriöt ja eri viranomaiset tuottavat materiaalia neuvotteluiden pohjaksi: esimerkiksi arvioita, ennusteita ja selvityksiä. Viime hallitusneuvottelut olivat ensimmäiset, joissa nämä materiaalit tulivat julkisiksi reaaliajassa. Media ja kansalaiset pystyivät seuraamaan kokoomuksen, perussuomalaisten, kristillisdemokraattien ja ruotsalaisen kansanpuolueen neuvotteluita ja arvioimaan viranomaisten tuottamaa materiaalia.

Muutoksen taustalla oli Helsingin hallinto-oikeuden päätös vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeisistä hallitusneuvotteluista. Oikeus katsoi, että valtioneuvoston kanslian olisi tullut antaa viranomaisten tuottamat neuvotteluiden taustamateriaalit julkisuuteen heti niiden valmistuttua eikä vasta neuvotteluiden päätteeksi.

”En näe, mikä olisi välttämätön syy, ettei näitä asiakirjoja voitaisi julkaista.”

Avoimuus ei kuitenkaan innostanut kaikkia. Oikeuden päätöksestä huolimatta valtiovarainministeriö katsoi, etteivät kaikki sen tuottamat materiaalit ole julkisia. Asia päätyi oikeuteen uudestaan 2023. 

Ensin Helsingin hallinto-oikeus ja lopulta korkein hallinto-oikeus katsoivat, että ministeriön tulkinta on väärä. Korkein hallinto-oikeus antoi asiasta ennakkopäätöksen joulun alla 2025. ”En ihan ymmärrä, miksi tästä tarvittiin ennakkopäätös, koska on niin itsestään selvää, että neuvotteluihin luovutetut paperit ovat julkisia, kun ne on luovutettu ulos ministeriöstä hallitustunnustelijalle”, ihmettelee julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen Itä-Suomen yliopistosta.

Voutilainen lukeutuu Suomen johtaviin julkisoikeuden asiantuntijoihin. Hän pitää hallitusneuvottelujen asiakirjojen julkisuutta tärkeänä avoimuuden ja demokratian kannalta. ”Perustuslain mukaan tietojen salaamiselle pitäisi olla välttämätön syy. En näe, mikä olisi välttämätön syy, ettei näitä asiakirjoja voitaisi julkaista hallitusneuvottelujen aikana.”

Hän katsoo, että kyse on sananvapaudesta ja painottaa, että viranomaisten hallitusneuvotteluihin tuottamista tiedoista pitää kyetä käymään kriittistä keskustelua.

Valtionhallinnossa ja hallituksessa ollaan Voutilaisen kanssa ilmeisen eri mieltä. Hallitus runnoo eteenpäin lakimuutosta, jolla materiaalit salattaisiin. Lausuntokierroksella saadun kriittisen palautteen ja aikataulukysymyksien takia laki irrotettiin laajemmasta kokonaisuudesta omaksi esityksekseen.

Nyt sen valmistelu jatkuu valtioneuvoston kansliassa, ja valmista olisi tarkoitus tulla ennen seuraavia eduskuntavaaleja. Lakihankkeen pyrkimyksenä on taata neuvottelurauha, kansliasta kerrotaan Voimalle. Avoimuus saattaa siis hyvinkin jäädä kertaluontoiseksi kokeiluksi.

”Valtiovarainministeriö asettuu tällaisessa järjestelyssä etujärjestön asemaan.”

Voutilainen kummeksuu lähestymistapaa. ”Näyttää oudolta, että kun julkisuuslaki ei taivu virkakunnan tarpeisiin, niin lähdetään viemään läpi lakimuutoksia, joilla ajetaan virkakunnan kantaa tuotettavien tietojen julkisuuden rajaamisesta.”

Voutilainen kysyy retorisesti, onko julkisuuden rajaaminen lähtöisin virkakunnasta vai poliittisesta tahtotilasta. Hän muistuttaa, etteivät ministeriöt ole hallitusneuvottelujen osapuoli. Näin ollen neuvotteluihin luovutettu materiaali ei voi olla ministeriön sisäistä ja sellaisena salassa pidettävää. Jos materiaali on muilla perustein salassapidettävää, sitä ei välttämättä voida luovuttaa edes hallitustunnustelijalle.

Voutilainen pitää tärkeänä, että viranomaisten tuottamasta tiedosta voidaan keskustella ja ulkopuoliset tahot pääsevät tarkastelemaan, millaista tietoa viranomaiset neuvotteluihin tuottavat, koska tuo tieto ohjaa poliittista päätöksentekoa.

Valtiovarainministeriön salaamismenettelyn – jonka oikeus siis määräsi lopetettavaksi – taustalla Voutilainen näkee julkisuuslain porsaanreiät. ”Julkisuuslaki mahdollistaa omalla epätäsmällisyydellään sen, että sitä voidaan tarkoitushakuisesti tulkita tavalla, joka ei ole asiallinen. Laki vaatii salaamiselle kuitenkin lailliset perusteet. Sellaisia ei tässä tapauksessa ollut, minkä vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksen”, Voutilainen sanoo.

Valtiovarainministeriö käyttää yksittäisistä ministeriöistä kenties suurinta valtaa, koska se käytännössä määrittää, mihin kulloisellakin hallituksella on varaa. Voutilainen muistuttaa, että ennen jokaisia vaaleja ministeriö julkistaa yhteiskuntapoliittisia tavoitteita sisältävän virkapuheenvuoron, joka ohjaa vahvasti vaalikeskustelua. Muut ministeriöt eivät vastaavaa tee. Kyse on suorasta poliittisesta vaikuttamisesta keskusteluun ja hallitusohjelman sisältöön.

”Meidän tahtotilamme on lisätä julkisuutta.”

”Siihen asetetaan kuin toiveiden tynnyriin kaikki se, mitä ministeriön virkamiesten mielestä pitäisi tehdä seuraavalla vaalikaudella. Valtiovarainministeriö asettuu tällaisessa järjestelyssä etujärjestön asemaan, kun sen tehtävänä olisi tuottaa neutraalia tietoa hallitusneuvottelujen tueksi”, Voutilainen muotoilee.

Hän pitää käytäntöä vaarallisena demokratian ja oikeusvaltion näkökulmasta ja katsoo, että ministeriön virkakunnan toiminta läikkyy politiikan puolelle neutraalin tiedontuotannon sijaan.

Siinä missä Voutilainen näkee valtiovarainministeriön jäsentävän itsensä neuvotteluosapuoleksi, ministeriön strategia- ja tutkimusjohtaja Olli Kärkkäinen ei tällaista tunnista.

”Valtiovarainministeriö ei missään nimessä ole neuvotteluissa osapuoli. Ministeriön kuten muidenkin asiantuntijoiden rooli on hallitusneuvotteluita tukeva, mutta totta kai ministeriöllä on oma roolinsa hallitusohjelman muodostumisessa”, hän sanoo.

Mikä asiakirjojen julkisuudessa oli epäselvää?

”Lähtökohtana meillä on hallitusneuvotteluihin toimitettujen asiakirjojen julkisuus. Kun perustuslaissa on säädetty hallitusneuvotteluista, ja julkisuuslaissa on haluttu säätää poliittinen toiminta julkisuuslain ulkopuolelle, katsoimme, että hallitusneuvottelut lukeutuvat poliittisen toiminnan piiriin. Kyse on lopulta ainoastaan siitä, missä kohtaa asiakirjat tulevat julkisiksi.”

Missä kohtaa asiakirjojen pitäisi olla julkisia?

”On tunnistettavissa erilaisia asiakirjoja. Siltä osin kuin valtiovarainministeriöllä on omia näkemyksiä eli esimerkiksi otetaan kantaa, minkä tyyppisiä haasteita ja ratkaisuesityksiä niihin seuraavalla hallituskaudella on, julkaisemme ne hyvissä ajoin etukäteen virkapuheenvuoroissamme.”

”Koskien neuvotteluista nousevia asioita, joista pyydetään ministeriön vaikutusarvioita ja jotka elävät neuvottelujen mukana, meidän mielestämme ratkaisu voisi olla vastaava kuin esimerkiksi eduskunnan valiokunnissa, eli materiaali tulee julkiseksi, kun asian käsittely on päättynyt. Hallitusneuvottelujen tapauksessa silloin, kun hallitusohjelma on valmis.”

Millaisia odotuksia valtiovarainministeriöllä on lakihankkeen, jolla neuvotteluihin tuotetut materiaalit salattaisiin, suhteen?

”Toivomme, että edellä mainittu ristiriita eri säädösten välillä saadaan ratkaistua ja säännöt olisivat mahdollisimman selkeitä ja yhdenmukaisia kaikille. Meidän tahtotilamme on lisätä julkisuutta. Nykyisellään etujärjestöjen tai yritysten neuvotteluihin toimittamat materiaalit eivät ole julkisia.”

Viime hallitusneuvotteluissa nousi esiin aiheita, joita poliitikot halusivat selvittää, kuten voisiko järjestäytynyttä rikollisuutta verottaa. Ainoa mahdollisuus seurata neuvotteluprosessia näiden osalta olivat ministeriöiden asiakirjat. Minä pidän tällaista tarkkailuikkunaa tärkeänä. Miten teillä tämä ajatellaan?

”Siitä pitäisi sitten selkeästi säätää. Nykylainsäädännössä ollaan tilanteessa, jossa ministeriöiden tuottama materiaali on julkista, mutta etujärjestöjen ja yritysten tuottama materiaali ei ole. Kun neuvotteluissa käsitellään herkkiä asioita, niitä voidaan alkaa kysyä etujärjestöiltä ja yksityisiltä yrityksiltä, ja päädytään tilanteeseen, jossa julkisuus itseasiassa vähenee. Edes neuvotteluiden jälkeen ei selviä, että mistä on keskusteltu.”

Ratkaisiko korkeimman hallinto-oikeuden päätös nykytilanteen viranomaisten asiakirjojen osalta?

”Oikeuden ratkaisu on hyvin selkeä ja perusteellinen. Emme näe tämän jälkeen epäselvyyttä, miten nykyistä lainsäädäntöä tulisi tulkita. Olemme tyytyväisiä, että oikeus kommentoi myös julkisuuslain ja perustuslain välistä suhdetta. Vaikka ratkaisu ei ollut ehkä valtiovarainministeriön kannalla, ratkaisusta saatiin se selkeys, jota kaipasimme.”

Kärkkäinen sanoo, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta huolimatta valtiovarainministeriö katsoo noudattaneensa lakia tulkinnanvaraisessa tilanteessa. Ratkaisun jälkeen tulkinnavaraa ei enää ole, ja kaikkien ministeriöiden on jatkossa helpompi toimia.

Oikeuden päätös koskee nykyistä lainsäädäntöä. Tilanne voi muuttua, jos eduskunta säätää valtioneuvoston kanslian parhaillaan valmisteleman lain neuvotteluaineistojen salaamisesta. On mahdollista, että uuden lain soveltamista päädytään niin ikään testaamaan oikeudessa, ja silloin julkisuusperiaate saattaa jäädä altavastaajan asemaan.