Vallankumouksellinen kauppajärjestö nyt.
Maailman kauppajärjestön ministeritapaamisessa Qatarin pääkaupungissa vuonna 2001 aloitettu Dohan neuvottelukierros päättyi epäonnistumiseen, ja hyvä niin.
WTO:n pääjohtaja Pascal Lamy yrittää epätoivoisesti herättää neuvotteluja henkiin, mutta Dohan kierroksen vastustajat ovat pysyneet kannassaan, että on parempi jäädä ilman sopimusta kuin saada aikaan huono sopimus.
Neuvotteluissa pyrittiin alusta alkaen aina hedelmättömiin loppuvääntöihin asti vuonna 2006 suurimpien maataloustuottajien suosimiseen, Etelän nuorten ja haavoittuvien teollisuudenalojen heikentämiseen sekä julkisten palvelujen yksityistämiseen palvelujen kauppaa koskevan GATS-sopimuksen kautta.
Dohan kierroksen epäonnistuminen voi kuitenkin olla vain väliaikaista eikä se tarkoita vuonna 1995 sovittujen WTO:n perustekstien hylkäämistä.
Maataloussopimus, teollisuustuotteita koskeva yleinen tulli- ja kauppasopimus (GATT), GATS sekä parikymmentä muuta WTO:n alle kuuluvaa sopimusta pysyvät yhä voimassa. Niiden toimeenpano on kuitenkin kokenut kovan kolauksen.
Tällä hetkellä on hengähdystauko, eräänlainen teloituksen siirtopäätös. Se voi myös olla mahdollisuus, tie johonkin muuhun.
Neuvottelukierroksen epäonnistumisen jälkeen monet ovat kysyneet, mitä Dohan tilalle. Jotkut ovat vastanneet, että sama kuin kysyisi mitä syövän tilalle. Kansainvälisen kaupan kohdalla ”ei mitään” -vastaus tuntuu vähemmän mielekkäältä. Syövän katoamista voi toivoa varauksetta, mutta kansainvälisten kauppasäännösten puuttuminen jättäisi kaiken kahdenvälisten ja monenkeskisten kauppasopimusten varaan, jotka ovat kaikkein heikoimmille vielä vaarallisempia osapuolille kuin WTO.
Sen sijaan, että antaisimme tavanomaisien toimijoiden – suurien valtioiden, jotka pitävät maittensa monikansallisten yritysten puolta – järjestää kaupalliset suhteet uudella tavalla, voidaan palata siihen kansainvälisten suhteiden merkittävään uudelleenjärjestelyyn, joka tehtiin toisen maailmansodan jälkeen. Tuohon aikaan jopa Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto IMF, joiden tehtävät ovat hämmästyttävästi menneet väärille raiteille viimeisen neljännesvuosisadan aikana, nähtiin tervetulleina instituutioina, jotka jonkin aikaa olivat hyödyllisiä sekä Etelän maille että sodan runtelemille teollisuusmaille.
Hyvissä ajoin ennen sodan loppumista brittiläinen taloustutkija John Maynard Keynes ajoi aloitetta, joka mullisti maailmankaupan säännöt pohjia myöten. Hän ehdotti, että perustettaisiin Kansainvälinen kauppajärjestö ITO (International Trade Organisation) sekä sitä täydentämään Kansainvälinen keskuspankki ja Kansainvälinen rahoitusselvitysliitto ICU (International Clearing Union). ICU:n käyttöön piti perustaa maailmanvaluutta nimeltään bancor. Ei sen kummemmin ITO kuin ICU nähnyt päivänvaloa, mutta on syytä pohtia, mikä olisi niiden myötä mennyt toisin, sillä siinä tapauksessa maailma olisi ollut rationaalisempi, ja kauppajärjestelmä olisi palvellut sekä Pohjoisen että Etelän kansalaisia.
ITO ja ICU olisivat estäneet valtioita synnyttämästä valtavia kauppataseen alijäämiä, kuten Yhdysvalloilla nykyään (716 miljardia dollaria vuonna 2005), tai massiivisia ylijäämiä, kuten Kiinalla.
Keynesin alkuperäisessä järjestelmässä kolmannen maailman musertava velkataakka sekä Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ajamat rakennesopeutuspolitiikat eivät olisi voineet toteutua. Keynesin suunnitelma ei olisi tietenkään poistanut kapitalismia, ja sitä olisi pitänyt uudistaa ja viilailla, mutta pohjimmiltaan se on hyvin ajankohtainen.
Mihin ITO katosi?
Ennen kuin paneudutaan niihin sääntöihin, joita ITO olisi tuonut mukanaan, on syytä pohtia miksi kyseistä instituutiota ei koskaan perustettu. Tavanomainen selitys on, että yhdysvaltalaiset eivät halunneet sitä. Se on sinänsä totta, mutta selityksenä turhan typistetty. Tapahtuneen takaa löytyy myös muita poliittisia syitä.
Yhdysvallat ja Iso-Britannia alkoivat neuvotella kyseisestä sopimuksesta jo kauan ennen sodan loppumista. Itse idean Keynes oli esittänyt jo vuonna 1942. Keynes toimi Bretton Woodsin talouskonferenssin puheenjohtajana kesäkuussa vuonna 1944, jossa britit asettuivat virallisesti hänen suunnitelmansa taakse. Mutta Yhdysvallat myötäili suurteollisuutensa tuntoja eikä lämmennyt asialle. Maan pääneuvottelija Harry Dexter White tarjosi tilalle Maailmanpankkia ja IMF:ää.1 Yhdysvaltain kongressi ratifioikin sitten näiden kahden instituution perustamisen, joita kutsutaan yleisesti ”Bretton Woodsin instituutioiksi”. ITO sai odottaa.
Yhdistyneet kansankunnat perustettiin vuonna 1945. Sen taloudellinen elin, talous- ja sosiaalineuvosto (ECOCOC), sai käsiteltäväkseen Yhdysvaltojen ja Ison-Britannian ehdotukset ITO:n perustamisesta. Vuonna 1946 ECOCOC järjesti YK:n kauppa- ja työllisyyskonferenssin tutkiakseen näitä ehdotuksia.2
Ennen konferenssin alkua Yhdysvallat omaksui toisen, rinnakkaisen lähestymistavan kohti kansainvälistä kauppaa järjestämällä tapaamisen niiden 25 YK:n jäsenmaan kesken, jotka olivat Yhdysvaltojen tapaan halukkaita vapauttamaan kaupan mahdollisimman nopeasti. Nämä valtiot kokoontuivat rinnakkaiseen foorumiin, jonka tarkoituksena oli luoda tulleja ja kaupankäyntiä koskeva yleissopimus GATT. Sopimuksen oli määrä olla väliaikainen – tai näin tuolloin luultiin.
Vuonna 1947 allekirjoitettu GATT-sopimus astui voimaan vuotta myöhemmin. Kaikki allekirjoittajat olettivat, että GATT-sopimus olisi myöhemmin osa ITO:n peruskirjaa, josta tulisi pysyvä järjestelmä. Sen vuoksi GATT:lle ei annettu kuin rajallinen institutionaalinen asema. Seuraavana vuonna viimeisteltiin ITO:n peruskirja, joka ratifioitiin Havannan konferenssissa. Tämän vuoksi kyseiseen asiakirjaan viitataan usein nimellä Havannan peruskirja, virallinen nimi on Kansainvälisen kauppajärjestön peruskirja.3
Miksi ITO loppujen lopuksi kaatui? ITO:n takana olevaa prosessia ei koskaan saatu vietyä loppuun, ja hyvin nopeasti siltä katosi myös poliittinen tuki. Keynes kuoli vuonna 1946, ja toinen keskeinen ITO:n tukija, Yhdysvaltain ulkoministeri Cordell Hull, jätti tehtävänsä terveyssyistä hieman ennen sodan loppua. Bretton Woodsia edeltänyt innostuneisuuden aalto, jolloin ”maailma tehtiin uusiksi”, meni ohi. Tähän vaikutti monien yhdysvaltalaisten ja heidän kongressiedustajiensa eristäytyminen maailman asioista. Lisäksi suuri osa Yhdysvaltojen liike-elämästä oli ITO:a vastaan, toiset siksi että ITO oli liian protektionistinen, toiset siksi että se ei ollut riittävän protektionistinen.
Yhdysvaltain ulkoministeriö ja keskuspankki nostivat puolestaan päällimmäiseksi Marshall-avun sekä erilaisten vastavuoroisten kauppasopimusten teon bilateraaliselta pohjalta. Sen lisäksi edessä olivat vaikeat vuoden 1948 presidentinvaalit eikä yksikään puolue halunnut vaikeuksia itselleen nostamalla esiin kiistellyn kansainvälisen sopimuksen. Yleisellä tasolla kylmä sota oli alkanut, mikä heikensi ITO:n merkitystä ja kiireellisyyttä poliitikkojen ja yhdysvaltalaisten virkamiesten silmissä.
Tultuaan uudelleenvalituksi marraskuussa 1948 presidentti Harry Truman toi puolihaluttomasti ITO:n peruskirjan kongressin käsittelyyn mutta lainsäätäjät, joiden oli määrä ratifioida sopimus, eivät tuoneet sitä edes äänestykseen. GATT kuitenkin pysyi voimassa, koska se katsottiin ”väliaikaiseksi” eikä siihen sisältynyt käytännössä minkäänlaisia institutionaalisia järjestelyjä. Omalla sarallaan se toimi hyvin, sillä tullien keskimääräistä tasoa saatiin laskettua 50 prosentista viiteen prosenttiin – huolimatta monien maiden korkeilla pysyneistä tullitariffeista.
GATT järjesti kahdeksan neuvottelukierrosta kaupan vapauttamiseksi, joista viimeinen, Uruguayn kierros, valmisteli paljon kunnianhimoisempaa sopimusta, joka toi mukanaan WTO:n. Nuo kauppasopimukset täyttivät hyvin vähän Keynesin asettamista tavoitteista. WTO oli niistä vielä kauempana.
Havannan peruskirja
WTO:lla ei ole mitään suhdetta YK:hon eikä se edes tunnusta mitään YK:n laillisia instrumentteja (mukaan lukien Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus vuodelta 1948), mutta ITO:n peruskirja alkoi viittauksella YK:hon. ITO:n tavoitteisiin kuuluivat myös täystyöllisyys, yhteiskunnallinen edistys ja kehitys.
ITO:n peruskirjan koko toinen kappale käsitteli pelkästään keinoja, joilla vähennetään työttömyyttä ja vajaatyöllistymistä. WTO:n peruskirja vaikenee näistä tyystin, kun taas ITO korosti oikeudenmukaista työtä ja palkkatason parantamista. Se myös velvoitti yhteistyöhön Kansainvälisen työjärjestön, ilo:n, kanssa.
Tässä kohdassa on syytä huomauttaa, että kansainvälinen ammattiyhdistysliike yritti kuuden vuoden ajan WTO:n perustamisen jälkeen sisällyttää järjestön ohjelmaan ”sosiaaliklausuulin”, joka on hyvin laimea versio ITO:n peruskirjan muotoilusta. Ammattiyhdistysliike luopui tästä tavoitteesta vuoden 2001 Dohan ministerikonferenssin jälkeen.
ITO:n peruskirja edellytti tietotaidon ja teknologian jakamista. Siinä tarkennettiin, että ulkomaisia investointeja ei saisi käyttää ”keinona puuttua jäsenmaan sisäisiin asioihin”. Kaikkein köyhimmille ja heikoimmille maille annettiin erityinen oikeus valtion omiin toimiin tai ”protektionismiin” varmistaakseen talouden jälleenrakennuksen ja kehityksen. ”Protektionistisin keinoin annettu tuki on oikeutettu”, todetaan peruskirjassa.
Siinä erityisesti kehotetaan ryhtymään erikoistoimiin, jotka ”tähtäävät alueen tuotantopohjaa laajentavan teollisuuden kehittämiseen”. Peruskirjan lukuisissa pykälissä käsitellään alkutuotantoa ja pientuottajien suojelemista. Hallituksen rahoituksella voitaisiin vakauttaa perustuotteiden hintojen vuosivaihtelut, ja ITO suositteli muutenkin ”uusiutumattomien luonnonvarojen suojelua”. Nämä perustuotteita koskevat kohdat sekä tavoite rohkaista tuottajavaltioiden välisiä neuvotteluja osoittavat, että ITO ajoi raaka-aineiden tuottajakartelleja, sellaisia kuten öljyntuottajien OPEC. Samalla se rohkaisi tuottajavaltioita käyttämään raaka-aineita omassa maassaan jalostusarvon nostamiseksi.
Vihreää valoa tukiaisille
Tällaisen järjestelmän sijaan raaka-aineiden tuottajahinnat ovat laskeneet. YK:n kauppa- ja kehitysjärjestön, UNCTAD:n, mukaan vuosina 1977–2001 tuottajahinnat laskivat vuosittain 2,6 prosenttia maataloustuotteissa, 5,6 prosenttia trooppisissa juomissa ja 3,5 prosenttia kasviöljytuotteissa. Vain metallien kohdalla, joita ei tuoteta pienissä yksiköissä kuten maataloustuotteita ja juomia, hintataso on kestänyt paremmin laskien vain 1,9 prosenttia vuodessa. Sekin tarkoittaa merkittäviä tulonmenetyksiä kaivosteollisuutta omaaville maille.
Päinvastoin kuin nykyiset säännöt Havannan peruskirja salli valtion tukea kansallista teollisuutta joko suorien tukiaisten tai julkisten ostojen kautta. Peruskirjassa varattiin myös kotimaisille elokuville oma osuutensa elokuvamarkkinoista. Lisäksi se salli allekirjoittajamaiden suojella omaa maatalouttaan ja kalastuselinkeinoaan. Yksi Dohan kierroksen jälkeisiä kiistakysymyksiä, joka osaltaan romutti neuvottelut, koski maataloustuotteiden vientitukia. ITO nimenomaan kieltää tukemasta vientituotteita siten, että ”niiden hinta on alhaisempi kuin mitä kotimaiselta ostajalta pyydetään”. Talousvaikeuksia kohdatessaan valtiot voivat rajoittaa tuontiaan, mutta se täytyy tehdä suhteessa maan ongelmiin, ja entisille maahantuojille täytyy antaa tasa-arvoiset kiintiöt.
Institutionaalisten rakenteiden suhteen ITO on selkeä ja demokraattinen. Kaikki UNCTAD:n jäsenvaltiot ovat automaattisesti jäseniä ja uudet jäsenet hyväksyy UNCTAD:n konferenssi. Jokaisella jäsenmaalla on yksi ääni (Maailmanpankissa ja Kansainvälisessä valuuttarahastossa äänet jakautuvat rahallisen panostuksen suhteessa; siten Yhdysvallat pystyy yksin estämään merkittävät päätösesitykset). Jos jäsenvaltion maksut YK:lle ovat myöhässä, maa menettää äänivaltansa. Täten Yhdysvallat ei olisi montaakaan kertaa päässyt äänestämään ITO:ssa viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana…
Mitä tulee järjestön ”hallintoon” ITO:n jäsenmaat valitsevat 18-jäsenisen johtokunnan. Heistä kahdeksan tulee olla maista, ”jotka ovat taloudellisesti merkittäviä ja joilla on merkittävää ulkomaankauppaa”, ja loput kymmenen edustavat eri alueita ja erityyppisiä kansantalouksia. Äänestykset päätetään pääosin yksinkertaisella enemmistöllä mutta tietyissä tapauksissa tarvitaan kahden kolmasosan enemmistö. Kiistat selvitellään neuvotteluteitse. Mikäli tämä ei toimi, kukin jäsenmaa voi jättää asian johtokunnan harkittavaksi, joka voi valtuuttaa vääryyttä kärsineen maan ryhtymään vastatoimiin.
Finanssikauppaa
Yritys luoda uusi järjestys maailmankaupalle syntyi ajankohtana, jolloin valtiot yrittivät yhä nousta sodan raunioiden keskeltä. Käytännössä yksikään maa, Yhdysvaltoja lukuun ottamatta, ei ollut taloudellisesti vahvoilla. Marshall-suunnitelman yhtenä tavoitteena oli estää uusi talouslama kehittämällä Yhdysvaltojen ja Euroopan välistä kauppaa. Tosin Washingtonissa epäiltiin, että Yhdysvaltojen talouskoneisto tuottaisi niin paljon tavaraa, että olisi vaikea löytää niille maksukykyisiä ostajia.
Mutta kuinka varmistaa, että jokainen maa saa tuotannon ja kaupan käyntiin? Keynes muotoili oman ratkaisunsa 1940-luvun alkupuolella. Sodan syynä oli omalta osaltaan ollut sellainen kauppapolitiikka, jossa jokainen maa pyrki kaivamaan maata toisten alta myymällä halvemmalla kuin ne. Kaikki kävivät kovaa kilpailua samoista markkinoista. Teoksen Yleinen teoria työllisyydestä, korosta ja rahasta kirjoittaja halusi taata, ettei yksikään maa kyennyt haalimaan itselleen kaikkia markkinoita ja keräämään valtavia kauppaylijäämiä itselleen. Hänen ratkaisunsa oli siis ICU, tämä kaikkien keskuspankkien uusi keskuspankki, jonka oli määrä levittää kansainvälistä kauppavaluuttaa, bancoria.
Järjestelmän oli määrä toimia seuraavasti: Vienti tuo bancoreita maahan, tuonti vie niitä maasta. Tavoitteena oli, että tilivuoden lopussa ITO:n jäsenmailla ei olisi yli- tai alijäämää vaan tilit olisivat tasapainossa lähellä nollaa. Jokaiselle maalle asetettaisiin kiinteä vaihtokurssi, jota voitaisiin muuttaa suhteessa bancoriin. Keynesin idea oli, että liikaa bancoreja hallussaan pitävät maat horjuttivat järjestelmää samalla tavalla kuin ne, joilla ei ollut bancoreja tarpeeksi – toisin sanoen luotonantajat ja velalliset vaaransivat tasapainoa ja hyvää talouskehitystä yhtä lailla.
Mutta miten saada maat tavoittelemaan ja ylläpitämään nollatasapainoa? Menetelmä oli nerokas. ICU toimi sekä keskuspankkina että uuden valuutan liikkeellepanijana, ja se tarjosi kaikille maille oman luottorajan, aivan kuten pankkien yksityisillä asiakkailla. Luottoraja on sama kuin puolet maan viiden edellisen vuoden kauppavaihdon keskimääräisestä tasosta. Jokainen maa, joka ylittää luottorajansa, joutuu maksamaan korkoa ylimenevälle osalle. Velallisten täytyy siis maksaa korkoa tappioistaan, mutta merkittävä idea on se, että myös luotonantajat – maat joilla on positiivinen kauppatase – joutuisivat maksamaan korkoa ylimääräisistä bancoreistaan. Mitä parempi kauppatase ja bancor-varasto, sitä korkeampi hinta bancoreille.
Seurauksena olisi, että negatiivisen kauppataseen omaavat maat joutuisivat devalvoimaan valuuttansa laskeakseen vientituotteittensa hintoja ja tehdäkseen niistä houkuttelevampia. Positiivisen kauppataseen maat joutuisivat tekemään päinvastoin eli revalvoimaan valuuttansa, jotta vientituotteista tulisi kalliimpia ja vähemmän houkuttelevia. Mikäli ylijäämämaa ei vähennä ylijäämäänsä, ICU voi takavarikoida osuuden ylittävän summan, jonka se voi siirtää vararahastoon. Keynes ajatteli, että näillä varoilla voidaan rahoittaa kansainvälisiä poliisivoimia, hätäapuoperaatioita sekä muita kaikkia valtioita hyödyttäviä hankkeita.
Näppärä järjestelmä
Järjestely on hyvin toimiva. Välttääkseen maksamasta korkoja tai rahojensa takavarikointia ylijäämävaltioiden pitää pyrkiä tuomaan enemmän alijäämävaltioista. Ja kun alijäämävaltiot myyvät enemmän, ne hyötyvät puolestaan kauppataseen paranemisesta. Keynesin järjestelmässä olisi vain voittajia. Se kasvattaisi kansainvälistä kauppaa, turvaisi työläisten oikeuksia, levittäisi vaurautta laajemmalle ja tasapuolisemmin sekä kasvattaisi investointeja köyhiin maihin, joilla ei olisi samanlaista velkataakkaa kuin tämän päivän kehitysmailla.
Mutta Keynesin projekti ei lähtenyt käyntiin, ja se sodanjälkeinen maailma, josta hän unelmoi, ei koskaan toteutunut. Maailmanpankin ja IMF:n rakennesopeutuspolitiikat ovat tehneet tuhoisaa jälkeä: kolmannen maailman suunnattomia velkoja ei tulla koskaan maksamaan takaisin; Wall Street tekee päätökset demokraattisesti valittujen hallitusten sijasta (kunnes Argentiinan tapaiset maat saavat tarpeekseen). Kansainvälisen kaupan säännöt eivät hyödytä kaikkein köyhimpiä maita; ja rikkaiden itsekkyys on kasvanut sitä myötä kun ne ovat rikastuneet.
Miten voidaan toteuttaa oikeudenmukaista kauppaa, kun WTO ja sen säännöt ovat tämän päivän todellisuutta? George Monbiot katsoo, että Etelän maiden tulisi käyttää 26 000 miljardin dollarin velkaa jonkinlaisena finanssijärjestelmää vaarantavana ydinuhkana, mikäli ITO:n perustamiseen ei suostuta.
Etelän maat voisivat myös perustaa oman kompensaatiojärjestelmänsä, joka olisi vähän pienimuotoisempi kuin alkuperäinen idea – miksei Latinalainen Amerikka voisi olla ensimmäinen manner, joka aloittaa sellaisen projektin?
Uusi hallitus esimerkiksi Ranskassa voisi aloittaa oman ohjelmansa – kummallisempiakin asioita on tapahtunut… Mutta ennen kuin pohditaan mekanismin yksityiskohtia on järkevää huomata, että kukaan ei vaadi keksimään kaupanteon pyörää uudelleen. Keynes teki sen jo 60 vuotta sitten.
Viitteet
1. Ennen kuin luin George Monbiot’n kirjan The Age of Consent (Flamingo, London, 2003), kuvittelin, kuten lähes kaikki muutkin aiheesta kiinnostuneet, että Keynes itse oli laatinut suunnitelmat Maailmanpankille ja IMF:lle. Monbiot kuitenkin selittää, mukaillen historioitsija Armand van Dormaelin tutkimusta tämän kirjassa Bretton Woods: Birth of a Monetary System (Macmillan, London, 1978), kuinka Keynes oli onnistunut saamaan joitain myönnytyksiä Yhdysvalloilta, mutta oli ennustanut, että IMF tulisi johtamaan maksamattomiin velkoihin. Keynes lopulta hyväksyi Yhdysvaltojen esitykset, sillä hän piti parempana edes jonkunlaista sääntöihin perustuvaa järjestelmää, vaikkei ollutkaan tyytyväinen lopputulokseen.
2. Huomatkaa nimeke; WTO on aina kieltäytynyt ottamasta kantaa työttömyyteen.
3. Susan Ariel Aaronson käsittelee näitä vaiheita kirjassaan Trade and the American Dream: A Social History of Postwar Trade Policy (University Press of Kentucky, Lexington, 1996)
Suomentanut Jorma Penttinen. Artikkelin kirjoittaja on kansainvälisen globalisaatiokriittisen liikkeen tunnetuimpia aktivisteja. George johtaa Amsterdamissa sijaitsevaa Transnational Institute -tutkimuslaitosta.
Voima Kustannus Oy julkaisee Le monde diplomatiquen suomenkielistä editiota.
Susan George
