Kestävyys-WHAT?

Asiantuntijoidenkin talousennusteet perustuvat lähinnä arvioihin, eivätkä poliitikot todellisuudessa usko juuri niitäkään.

Keskustelu Suomen julkisen talouden kestävyysvajeesta ja sen edellyttämistä toimista oli yksi keskeisimpiä teemoja ennen huhtikuun eduskuntavaaleja, eikä keskustelu ei ole tyystin laantunut vieläkään.

Erityisesti ennen vaaleja monet vasemmistolaiset poliitikot epäilivät, että kestävyysvajeen merkitystä Suomelle on liioiteltu eikä sen vuoksi olisi tarvetta ryhtyä niin suuriin toimiin kuin valtiovarainministeriö on ehdottanut. Tampereen yliopiston kansantaloustieteen professori Matti Tuomala väitti helmikuussa, että kestävyysvajetta käytetään verukkeena räikeimpien veroepäkohtien korjaamista väisteltäessä ja menoleikkausia kiirehdittäessä.

Kokoomus on sen sijaan luottanut VM:n näkemyksiin. Esimerkiksi Jyrki Katainen on ainakin julkisuudessa tukeutunut lähes sokeasti VM:n laskelmiin, jotka antavat tukea kokoomuksen halulle leikata julkisia menoja. Sdp:n ja Vasemmistoliiton näkemykset kestävyysvajeesta taas ovat optimistisemmat, jolloin niiden mielestä leikkaustarve on pienempi. Toki näkemyksiin menojen leikkaustarpeesta vaikuttavat myös esimerkiksi erilainen suhtautuminen verojen korottamiseen.

Kataisen uskoa VM:n laskelmiin kuvaa hyvin hänen viime vuonna Kansantalouden aikakausikirjaan kirjoittamansa artikkeli. Kuvatessaan Suomen talouden tilaa ja haasteita hän käytti omien mielipiteidensä ohella kahta lähdettä: VM:n raporttia ja sen keskeisintä politiikkaehdotusten lähdettä. On täysin luonnollista ja välttämätöntä, että ministeri luottaa omiin virkamiehiinsä. Voi silti olla huolissaan, jos ministeri ei ole valmis suhtautumaan heidän mielipiteisiinsä kriittisesti.

Sittemmin lukuisat talousasiantuntijat ovat tyrmänneet hallitusohjelman ratkaisut riittämättöminä. Esimerkiksi Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen Etlan toimitusjohtaja Sixten Korkman arvosteli A-Studiossa 10.8. hallitusohjelmaa tulevien vuosikymmenten taloushaasteiden ratkaisemisen näkökulmasta vaatimattomaksi: ”Se lepää toiveajatteluun.”

Mikä ihmeen kestävyysvaje?

Kestävyysvaje on laskelmaan perustuva arvio julkisen talouden tasapainosta pitkällä aikavälillä. Arvio kertoo, kuinka suuria muutoksia julkiseen talouteen olisi tehtävä nyt, jotta julkinen talous pysyisi tasapainossa, eikä velkaa tarvitsisi ottaa lisää. Suomen kestävyysvaje johtuu ennen kaikkea siitä, että ikään sidonnaiset julkiset menot kasvavat tulevina vuosikymmeninä väestökehityksen vuoksi.

Kestävyysvaje käsitteenä jo itsessään kertoo keskeisen ongelman – menot ovat suuremmat kuin tulot. Tämä tarkoittaa käytännössä, että julkisia tuloja olisi lisättävä, menoja karsittava ja tehtävä rakenteellisia muutoksia, jollainen paljon puhuttu eläkeiän nosto esimerkiksi olisi.

VM on tehnyt Suomessa kestävyysvajearvioita koko 2000-luvun. VM:n lisäksi arvioita on tehty Etlassa, Suomen Pankissa ja Palkansaajien tutkimuslaitoksessa PT:ssä. Tämän lisäksi vajetta on ulkomailla arvioitu muun muassa IMF:ssä.

VM:n arvio kestävyysvajeesta oli keväällä 5 prosenttia bruttokansantuotteesta – eli noin 10 miljardia euroa. Vuotuisia julkisia menoja olisi leikattava tämän verran, jos kestävyysvaje kurottaisiin umpeen yksinomaan menoleikkauksilla.

VM käyttää laskelmassaan lähtökohtana hallituskauden todennäköistä päättymisvuotta 2015. Laskelman tekeminen edellyttää, että VM ennustaa ensin, kuinka yli- tai alijäämäinen julkinen talous vuonna 2015 on. Toisessa vaiheessa VM arvioi, kuinka paljon yli- tai alijäämäinen julkisen talouden tulisi olla, jotta se olisi tasapainossa pitkällä aikavälillä. Näitä lukuja vertailemalla saadaan kestävyysvaje. VM:n arvioiden mukaan julkisen talouden alijäämä vuonna 2015 on yksi prosentti suhteessa BKT:een, mutta talouden tulisi olla 4 prosenttia ylijäämäinen, jotta talous olisi tasapainossa pidemmällä aikavälillä: 1+4 = 5 %.

Mistä erot kestävyysvajelaskelmien tuloksissa johtuvat?

Erot eri tutkimuslaitosten kestävyysvajelaskelmien tuloksissa ovat suuria. Arvioiden vaihteluväli 0,5–8,0 prosenttia BKT:sta eli noin 15 miljardia euroa. Mistä erot johtuvat?

Kestävyysvajelaskelman tekeminen edellyttää BKT:n ja julkisten tulojen sekä menojen ennustamista pitkälle tulevaisuuteen. Ennusteet voivat perustua historialliseen kehitykseen tai tarkempaan tutkimukseen jonkin osatekijän kehityksestä, kuten väestöennusteeseen. Kestävyysvajelaskelmien niin kutsutussa perusskenaariossa oletetaan lisäksi, että poliitikot eivät tee muutoksia jo tehtyihin ratkaisuihin. Esimerkiksi valtion talouden menokehykset pysyvät ennallaan.

Pääosin erot laskelmien lopputuloksissa johtuvat erilaisista valinnoista oletuksia tehdessä. Tämän lisäksi eroihin vaikuttavat erilaiset laskentatavat. Erojen syihin voi mennä syvemmällekin. Niitä arvioitaessa on huomioitava, että kaikki kestävyysvajelaskelmat niin kuin pitkän ajan talousennusteet yleensäkin ovat karkeita, aivan kaikki. Etlan Valkosen sanoin ne ovat ”tieteellisesti alkeellisia”.

Ensinnäkin esimerkiksi VM:n laskelmat eivät perustu mihinkään varsinaiseen malliin, jossa edes perusosatekijöiden suhteet otettaisiin huomioon. Julkisten velkojen määrällä on vaikutusta BKT:n kasvuun, mutta VM:n laskelmassa BKT:n kasvu pysyy vakiona vaikka velka kasvaa. Tämä ei ole todellisuudessa mahdollista. Etlan mallissa on joitakin tällaisia suhteita otettu huomioon, mutta Etlan tutkimusjohtaja Tarmo Valkonen ei väitä, että tämä tekisi heidänkään mallistaan lähellekään täydellisen.

Toiseksi laskelmien osatekijät on valittu puutteellisesti. VM:n Kansantalousosaston ylijohtajan Tuomas Sukselaisen mukaan VM:n laskelmat perustuvat ”joukkoon ennusteenomaisia arvioita ja puhtaita oletuksia talouden ja väestönkasvun taustalla olevien tekijöiden kehityksestä”. Kärjistäen voidaan väittää, että suuri osa näistä ”puhtaista oletuksista” on vedetty hatusta, toki menneisyyden kehitys tuntien ja tehtyjä oletuksia perustellen.

Lopputulos riippuu siitä, mitä ynnätään

Laskelmien osatekijöiden määrittäminen on ratkaisevaa, koska pitkälle tulevaisuuteen ulottuvissa ennusteissa hyvinkin pieni muutos yhdessä osatekijässä aiheuttaa suuria muutoksia lopputulokseen. Oletuksista voi olla eri mieltä hyvinkin perustellusti, ainakin silloin kun laskelmat perustuvat hataralle pohjalle. Kestävyysvajelaskelman tulosta saadaan helposti muutettua 10 miljardia ja enemmänkin suuntaan tai toiseen – ja täysin perustellusti.

Laskentatavan vuoksi tulokset ovat herkkiä myös toisella tavalla. VM:n laskelmat on suljettu vuoteen 2060. Kestävyysvajeen suuruus muuttuisi merkittävästi, jos loppuvuodeksi valittaisiin vaikkapa 2050 tai 2070.

Edes sama laskentatapa ei kuitenkaan takaa sitä, että tulokset olisivat samanlaisia: PT:n ja VM:n laskelmat on laadittu samaa menetelmää käyttäen. Tulokset ovat silti kaukana toisistaan: PT:n arvio on 0,5 prosenttia BKT:sta, VM:n 5,0 prosenttia. Tulosten ero johtuu pääosin siitä, että tutkijat ovat ennustaneet laskelmien lähtövuoden 2015 julkisen talouden tasapainon erilaiseksi.

VM arvioi, että julkisen velan suhde BKT:een kasvaa joka vuosi vuoteen 2015 asti. PT:n maaliskuisen arvion mukaan suhde pienenee jo tänä vuonna ja ensi vuonna julkinen talous on ylijäämäinen.

”Olemme monesta asiasta VM:n kanssa eri mieltä”, kuittaa PT:n ennustepäällikkö Eero Lehto.

Laskelmien lopputuloksen ”manipuloiminen” olisi helppoa, ja mahdollisuus on hyvä ottaa huomioon. Etlan Valkonen myöntää, että sen tiedostaminen, mitkä asiat vaikuttavat laskelmien oletuksien valintaan, ei ole tutkijalle itsellekään helppoa:

”En ole edes varma voinko luottaa itseeni.”

Tämä on hyvä muistaa ennen kuin haukkuu tutkimustuloksia politisoituneeksi: ihmismieli ei ole ihan niin rationaalinen kuin jotkut kuvittelevat.

Tutkijat kritisoivat laskelmia

Muiden ohella kestävyysvajetutkimuksia ovat arvostelleet kestävyysvajeen tutkijat itse. Esimerkiksi Etlan Valkosen mielestä tutkimukset ja kestävyysvajeesta käyty akateeminen keskustelu eivät juurikaan tue poliittista päätöksentekoa.

Kestävyysvajelaskelmien puutteista huolimatta niiden painoarvo poliittisessa keskustelussa on kasvanut kohtuuttoman suureksi. Poliitikot ovat voineet valita tarkoitushakuisesti sellaisen tutkimustuloksen, joka tukee heidän omia tavoitteitaan. Poliitikkojen väittely kestävyysvajeen suuruudesta on typerää, koska ”sitä ei kukaan tiedä”, kuten Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen ylijohtaja Aki Kangasharju totesi Kauppalehdessä kesäkuussa. Samalla Kangasharju arvioi, ettei kestävyysvajeeseen voi ylireagoida. Laskelmien epävarmuus ei siis poista sitä tosiasiaa, että jotain olisi tehtävä.

VM:n Sukselainen vastasi Kansantaloudellisen aikakauskirjan kirjoituksessaan VM:n laskelmista esitettyyn kritiikkiin. Sukselaisen mukaan VM on käyttänyt kömpelöä laskentatapaa kestävyysvajeen laskemiseen, koska samaa laskentatapaa käytetään muissakin EU-maissa. Tulosten vertailukelpoisuus on näin parempi.

Lisäksi VM:ssa ollaan ilmeisesti julkisen keskustelun perusteella huolissaan siitä, että sen riippumattomuutta poliitikoista on kyseenalaistettu. VM:n finanssineuvos Sami Yläoutisen mukaan yksi syy laskentatavan valintaan on ollut se, että EU:ssa yhteisesti käytetyn menetelmän valinta ”on omiaan vähentämään VM:n vedätyksen pelkoa”.

VM laskee, mutta uskooko hallituskaan?

Jyrki Kataisen hallitus tavoittelee ohjelmansa mukaan ”valtiontalouden velan ja kokonaistuotannon (BKT) suhteen kääntämistä selkeään laskuun vaalikauden loppuun mennessä”. Lisäksi valtion talous olisi tarkoitus saada tasapainoon määrätietoisin toimin.

Tavoitteen saavuttamiseksi hallitus sopeuttaa valtion taloutta 2,5 miljardia euroa vuoteen 2015 mennessä. Puolet sopeutuksesta on verojen korotuksia ja puolet menojen leikkauksia, jonka lisäksi hallitus käynnistää vuoteen 2015 mennessä rakenteellisia toimia, joilla on tarkoitus kuroa umpeen koko kestävyysvaje.

VM:n ennen vaaleja tekemän arvion mukaan valtion tulisi korottaa veroja ja leikata menojen kasvua yhteensä 6 miljardia, jotta hallituksen vähimmäistavoite valtion velan tasosta saavutettaisiin. Hallitus on sitoutunut lisäämään sopeutustoimenpiteitä hallituskauden aikana, jos sen tavoitteet eivät näytä toteutuvan eli valtion talouden alijäämä asettuu yli 1 prosenttiin BKT:sta.

Hallitusohjelman linjauksista voi ainakin vetää sen johtopäätöksen, että hallitus ei usko VM:n arvioon siitä mikä on kestävyysvajeen kuromiseksi tehtävien välittömien toimenpiteiden tarve. Hallituksen ja VM:n näkemykset lienevät sittemmin lähentyneet. Hallitus julkisti syyskuussa vuoden 2012 talousarvioehdotuksen, jossa ohjelman sopeutustoimia on VM:n vaatimuksesta kiirehditty.

Myös rakenteellisten muutosten osalta hallitusohjelman kaavailuja on pidetty vaatimattomina tavoitteisiin nähden. Esimerkiksi työttömyysaste olisi tarkoitus saada laskettua 5 prosenttiin, kun se oli kausivaihtelut puhdistettuna heinäkuussa 7,8 prosenttia.

Lisäsopeutustoimien käynnistämiseksi asetettu raja on VM:n ennusteisiin nähden sen verran alhainen, että niitä ei välttämättä tarvita. Voidaan siis sanoa, että hallitus ottaa lisäaikaa ja toivoo, että tulevaisuus olisi toisenlainen kuin on ennustettu. Lopulta vain aika näyttää miten käy.

Kirjoittaja opiskelee Aalto-yliopiston Kauppakorkeakoulussa yritysjuridiikkaa & kansantaloustiedettä.

Artikkelia varten on haastateltu Etlan Tarmo Valkosta, PT:n Eero Lehtoa & VM:n Sami Ylä-Outista.

_______________

Veroja voidaan korottaa

Suomen talouden tasapainosta tulee pitää huolta. Sen johtopäätöksen voi tehdä kestävyysvajetutkimuksista. Valtiovarainministeriö ja monet muut painottavat ratkaisuna menojen leikkauksia. Toinenkin ratkaisu olisi: veroja voitaisiin korottaa.

Nyt veronkorotusehdotukset painottuvat kulutusveroihin eivätkä tuloveroon. Hallitus päätti jopa laskea yritysten verokantaa yhdellä prosenttiyksiköllä. Palkansaajien tuloveroasteikkoja on ilmeisesti tarkoitus rukata siten, että inflaatiokorotukset palkkoihin eivät nosta veroprosentteja.

VM:n verolinjaukset perustuvat taloustieteelliseen tutkimukseen ja aiempiin kokemuksiin muista maista. On hyvä muistaa, että tällainen tutkimus ei ole kovin laajaa ja sen yleistettävyys on heikkoa. Vastakkaistakin kantaa tukevia esimerkkejä on löydettävissä. Esimerkiksi kesäkuussa julkaistussa Valtioneuvoston kanslialle tehdyssä tutkimuksessa todettiin, että julkisen sektorin koolla – siis korkeilla veroilla – ei ole yksiselitteisesti kasvua heikentävää vaikutusta.

Veronkorotusten vaikutusten tutkiminen kansantaloudelle on vaikeaa. Miksi? Tutkimustuloksia on hankala yleistää, koska eri maiden, aikakausien ja suhdannetilanteiden vertailu on vaikeaa. Yksittäisen maan talouteen vaikuttavat niin monet muutkin asiat kuin verotus. Lisäksi verojärjestelmien yksityiskohdat ja verovalvonta ovat aina erilaisia eri maissa. Jopa kulttuurierot suhtautumisessa verojen maksuun voivat vaikuttaa siihen, mikä korotusten vaikutus on. Tällaisten asioiden merkitystä on taloudellisessa tutkimuksessa hankala arvioida. Talouden tutkimus keskittyy suurempiin linjoihin ja oikeanlaista tietoa ei usein ole saatavilla tutkimuksen tueksi.

Tästä ei kuitenkaan tule vetää johtopäätöstä, että kansantaloudellista tutkimusta ei tarvita. Meidän oman elämämme ekonomistien on kuitenkin hyvä tunnistaa kansantaloudellisen tutkimuksen rajallisuus ennen kuin mediassa rummutetut tarkat talousennusteluvut muuttuvat mielessämme todeksi.

Ei pidä unohtaa, että pohjoismaiset hyvinvointivaltiot, joissa verotus on ollut vuosikymmeniä korkeampi kuin muualla, ovat menestyneet taloudellisesti hyvin. Niiden talouskasvu kestää vertailun muihin länsimaihin ja kriiseistäkin on selvitty paremmin kuin monet muut. Päinvastoin, Pohjoismaat ovat parasta AAA-ryhmää.

Ehkä veroja voidaan sittenkin korottaa ilman suurta pelkoa talouskasvunloppupeikosta. Verot ovat talouden kasvulle vain yksi tekijä ja niiden merkitystä on turha liikaa korostaa. Päätökset kuuluvat kansan valitsemille poliitikoille. Kansan enemmistölle tuloveronkorotukset kelpaavat, ainakin jos TNS Gallupin Voimalle tekemään keväiseen tutkimukseen on uskomista.

_______________

Lähteet:

Jussi Ahokas: Kestävyysvajeesta funktionaaliseen rahoitukseen (Raha ja talous -blogi 14.4.2011)

Pertti Haaparanta: Julkisen talouden kestävyyslaskelmista (Kansantaloudellinen aikakauskirja 1/2011, s. 59)

Jyrki Katainen: Taloudellinen tilanne ja julkisen talouden haasteet (Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2010, s. 206)

Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma (22.6.2011) (PDF)

Eero Lehto ja Jose Hämäläinen: Julkisen talouden kestävyysvaje on 0,5 prosenttia BKT:sta (PT-blogi, 30.3.2011)

PT: Palkansaajien tutkimuslaitoksen talousennuste 29.3.2011 (PDF)

Tuomas Sukselainen: Julkisen talouden haasteet pitkällä aikavälillä – julkisen talouden kestävyys valtiovarainministeriön näkökulmasta (Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2011, s. 158) (PDF)

Tarmo Valkonen: Julkisen talouden haasteet pitkällä aikavälillä: kommentti (Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2011, s. 179) (PDF)

Tarmo Valkonen ja Jukka Lassila: Julkisen talouden rahoituksellinen kestävyys Suomessa (Etla 11.1.2011) (PDF)

Valtiovarainministeriö: Julkisen talouden valinnat 2010-luvulle (9.12.2010) (PDF)

Valtiovarainministeriö: Taloudellinen katsaus, kevät 2011 (23.03.2011) (PDF)

_______________

Lauri Finér

Kommentoi Facebookissa
Seurakuntavaalit 2018
Helsinki liikkuu